基层宗教行政执法的实践与思考

宗教行政执法是政府宗教事务部门依据有关法律、法规，对宗教事务进行的一种带有强制性管理的行为。它是依法开展对违法、非法宗教活动和行为进行教育、检查，监督和处罚的行政手段，是实现宗教工作“保护合法、制止违法、抵御渗透、打击犯罪”的要旨的具体实践，也是依法管理宗教事务的必然途径。通过开展行政执法，能有效地规范宗教事务的管理。


国务院颁布的《宗教事务条例》作为我国宗教方面的第一部综合性行政法规已施行一周年了，它以保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理为目的，将宗教团体、宗教活动场所和信仰宗教的公民在举行宗教活动、开办院校，出版宗教书刊、管理宗教财产、开展对外交往活动等方面诸多权利，以法的形式确定下来，并按照依法行政、建设法治政府的要求，规范了政府有关行政管理部门的行政行为。因此，政府的宗教行政管理部门在工作的思路和方式上要有重大的调整，更重要的是在行政观念和意识上要有重大的转变，要从过去主要依靠政策性指导进行管理转为在政策指导下主要依据行政法规开展管理工作，只有这样才能使宗教行政事务部门在行政理念、行政行为上符合法治政府的要求。
《宗教事务条例》第六章中，给政府的宗教行政管理部门赋予了执法的职能和处罚权，这为政府规范宗教事务提供了法律的依据，同时对政府的宗教行政管理部门提出了更高的要求，法治的基本要求就是：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。《条例》施行后，政府在对宗教事务进行管理中遇到了大量的行政执法工作。我们?­阴自6月《**省宗教事务条例》施行后，就开展了一系列的执法工作，并对50余起案件当事人进行了行政执法（其中25起分别进行了处罚，目前已全部结案），也积累了一些?­验和教训。由于宗教行政执法对我们宗教部门来说是一个全新的课题，加上宗教问题具有特殊复杂性的特点，以及执法力量、执法水平等方面的?­因，?­常会遇到一些难点问题。下面，我结合我市几年来开展宗教行政执法的具体实践，分别从如何运用法规开展具体行政执法和在行政执法中如何规范执法程序和文书两个方面谈点做法和体会。
一、运用法规开展行政执法

开展宗教行政执法，要求执法主体——政府宗教事务部门和宗教工作干部必须具备较高执法素质，具备较强依法行政能力和水平。但是，在我们宗教管理工作系统中，执法者往往?­验不足，不同程度地存在着管理不到位、执法不力，执法不规范、越权执法、滥施处罚等现象；信教群众的法制观念不强，不知法、不依法的现象时有发生。我认为，这些问题不解决，观念不到位，难于取得好的执法效果。

（一）强化宗教行政执法观念，营造良好的执法环境

我市基于上述认识，在全市上下广泛深入地开展了宣传教育活动，使广大干部、群众和宗教界人士都能了解有关宗教的法律法规，提高依法管理宗教事务重要性的认识。《**省宗教事务条例》和国务院《宗教事务条例》颁布实施后，我们首先抓统战、宗教干部管理队伍的学习教育，帮助大家转变管理理念，确立依法管理意识；其次抓宗教团体、宗教教职人员及宗教场所负责人的学习教育，运用座谈会、培训班、法律知识竞赛等形式，引导他们树立法制观念，弄清什么是合法，什么是非法、违法，哪些该做，哪些不该做，怎样运用法律来维护宗教界的合法权益；再次是对信教和不信教的群众开展广泛宣传，通过新闻媒体及街头宣传、张贴《通告》等方式，努力形成舆论环境。同时，我局主动把市人大，组织、宣传、政法等部门请进来座谈学习《条例》，从而为开展宗教行政执法奠定了基础和创造了良好的外部环境。

（二）理清问题的性质，采取不同的处理方法

宗教问题十分复杂，开展宗教行政执法必须十分慎重。对宗教领域出现的情况，尤其是宗教事务方面出现的问题，不能不问缘由，不分性质，眉毛胡子一把抓，大包大揽，这样既解决不了问题，还会引发其它的矛盾和麻烦，同时也有损我们依法管理宗教事务的严肃性。因此，在实施对宗教事务的管理时，对各类矛盾和问题的处理要非常慎重，必须在弄清事实的基础上，认真区分性质，按不同性质和情况，通过不同的途径和不同的方式处理。

不能越俎代庖，私下处理。

（三）既讲政策、讲策略，又要严格执法程序

宗教事务管理的范畴大部分属于人民内部矛盾，我们面对的对象又主要是广大信教群众，这就决定了我们开展行政执法非常需要讲究策略，简单粗暴的方法，不仅会增加工作阻力，还可能导致矛盾激化。但在整个执法过程中又要依法办事，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的方针。因此，开展宗教执法要特别讲究灵活的工作方法，稳妥地处置各类矛盾和问题，才能收到事半功倍的效果。如在开展对假僧假道的执法中，我们主要采取三种方法：

1、现场取证。就是开展现场调查，通过做笔录等形式取得证据，而不是当场取缔。群众的认知能力和承受能力是有限的，如果当场制止就有可能产生新的矛盾，甚至激化。如一些假僧假道到群众家里进行追思、度亡、驱鬼等活动，如果在现场立即制止，则会一触即发，引起同包括斋主在内的众多群众发生矛盾和冲突。起初，我们曾试图带着合法的僧人和道士去取代那些假僧假道，但实际上行不通。

2、事后处理。就是当场只对本人和事主进行教育，待取证回来后再按照程序作出处罚决定。为了避免出现差错，造成被动，现场取证时要查看和核实身份证；要与镇统战干部和派出所的同志一同前往；要到派出所调取口卡。

3、罚教并重。就是要以教育为主，处罚为辅，重管轻罚。处罚是手段，目的是为了教育人和规范管理。如我市?­常发生群体性的念路佛、桥佛等活动，一般以说服教育为主。对被处罚者，按照《**省宗教事务条例》规定对个人可处500元以上2000元以下的处罚，我们对初犯者一般都处以500元的罚款，对再犯或累犯者则加重处罚。从实际情况看，当事人都比较容易接受。

（四）加强执法队伍建设，争取形成合力

宗教工作部门人手少，新手多，而且面临着纷繁的事务性工作，如果单枪匹马地去执法，往往很难奏效。所以，必须上下配合，争取多方配合支持。一是争取相关部门的支持。我们?­常与公安、法制办、法院、人大等部门沟通联系，虚心拜行家为师，求得他们在业务上的指导，对遇到的难题请他们共同“会诊”和把关，以不断提高自身的执法能力。如现场取证、大型宗教活动秩序的维护、打击地下势力活动等，都得到公安部门的大力支持和配合。向法院移送的每个程序都请法院行政庭审核把关，从而保证执法的正确性。二是依靠市民族宗教领导小组的d­调作用。我们在行政执法过程中，往往会遇到这样的情况：行政执法对象的违法内容有交叉现象，或者说同一违法行为同时触犯几个行政法规和法律规定，同时有几个具备行政执法主体的部门都可以去执法。遇到这种情况，我们通过分析，考虑孰轻孰重和执法力度、效果，坚持能按照普通法的按普通法执行，并提出我们的意见，?­市民族宗教领导小组按各成员单位分工进行d­调，作出决定。如我们在处理一起外部势力封堵寺庙、干涉正常宗教活动事件时，考虑该事件严重违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》就及时与公安部门会商，由公安机关为主处罚，既加大了力度，又起到了良好的效果。还有对乱建寺庙的行为，它违反的既有宗教事务方面的法规，又有国土管理和建筑管理方面的法律、法规，我们认为就应以国土、建设管理部门为主，宗教事务部门配合才能处理更直接、更彻底。三是强化属地管理?­则，发挥镇、村宗教工作网络的作用，做到有目标责任、有工作任务、有奖惩考核，一级抓一级，一级对一级负责，看好自家的门，管好自家的人。这样既可将问题解决在萌芽状态，增强工作的主动性和针对性，又可减少盲目和失误。四是注意发挥好宗教团体的作用。日常宗教活动的内部事务，让宗教团体放开手脚大胆管理，充分履行自己的权利和义务。事实证明，许多事情通过他们去管理比我们直接管理的效果要好得多，可以防患于未然，把问题解决在萌芽状态。

二、行政执法中应规范执法程序和文书

《宗教事务条例》作为一部实体性的法规，规范了什么是保护和提倡的，什么是反对和制止或必须打击的。但在具体的行政实践中，除了掌握实体性的内容，还必须掌握和运用程序性内容，程序性的合法与实体性的合法同等重要，因为程序的合法性不仅仅是体现在对当事人合法权益的保护上，更主要的是体现在运用实体性内容的公正性和准确性上。我国现行的《行政处罚法》是我们在行政执法程序上的主要依据。现从操作性的角度谈一下如何规范行政执法程序和文书方面的工作体会。

（一）受理

受理是指宗教行政管理部门按照管辖范围接受有关宗教事务方面的违法事件或行为的举报、投诉等，并进行处理。这过程中主要要注意以下几个环节：

1、受理报告制。宗教行政管理部门在对违法事件或行为接报后，必须进行登记备案，并报告领导，根据初步了解的情况和管辖的范围确定是否受理。对不属于管辖范围的事件或行为，应向举报者或投诉人讲明情况，做好解释，对需移送的案件应及时与有关部门联系，并及时移送，既不能越权处理，也不能拖延。

2、正式受理。对属于宗教行政管理部门管辖的案件要立即受理，并指定受理人（承办人），由受理人填写《案件受理登记表》，要写清举报人、当事人概况和案件的内容、时间、地点等，受理人要写明受理建议，部门领导要签署意见。

3、调查处理。违法事件和行为的发生往往是比较突然的，并正在发生之中，宗教行政管理部门要立即着手开展工作，一方面是到现场对违法行为的制止和处理，另一方面是对违法行为的调查取证。

要注意工作方法。对一般性或较容易处理的案件应当场制止并调查取证；对情况复杂、立即取缔会引发事态的应妥善处理，在当事人及周围群众不理解等情况下要慎重处理，做好思想工作，避免引起较大冲突，更要防止大规模冲突。许多复杂的案件，一时难以制止，可采用现场取证，事后处罚的方法解决。

（二）立案

就是宗教行政管理部门在调查处理，取证的基础上，对存在行政违法行为，需要追究有关人员行政法律责任的案件，根据管辖规定和违法事件或行为的性质，决定立案查处。

对一些不属违法或情节轻微的事件或行为可以不立案。对不属管辖范围内的案件，该向举报人讲清情况的要讲清，该移送的向有管辖权的机关移送。

对准备立案的案件，重点是弄清是否存在行政违法行为，及违法事实的性质，即法律规定的行政违法性，并且具有可受惩罚性。

立案过程中需要注意的：

1、立案时必须?­过集体讨论和研究，由承办人汇报案件的主要事实和调查取证的情况，并提出承办意见，然后集体商量确定是否立案。讨论情况必须记录在案，（《重大行政处罚案件讨论记录》）随案存档。

2、填写《立案审批表》，写清当事人的概况、案情、承办意见，部门负责人根据集体商量意见，签署是否立案。

（三）调查取证

就是在立案前调查处理的基础上，进一步查清案件事实、收集证据。调查取证过程中有几点要特别注意：

1、到现场调查处理的工作人员必须具有合法的身份，即具有执法资格的人，并且必须二人以上。

2、找人了解情况，工作人员必须亮明身份、出具执法证。并告诉当事人的权利和陈述中应承担的法律责任，并要做好笔录。

3、对证据的收集要全面。包括谈话笔录，书证，物证，视听资料等都要采集，越全越好。

（四）审理

审理是指立案后对案件的审查处理过程。这过程中包括对案件的补充调查和取证，通过调查情况及证据的审核认定事实，根据违法案件按照法规进行定性，并对照有关条文作出是否处罚及处罚的尺度。

审理是一个非常重要的过程。这个过程是一个查清所有事实、收集充分、确实的证据的过程，也是定性质，确定处罚尺度的过程，是整个行政执法过程中关键的环节，要慎之又慎。

1、事实的查清。立案时要弄清的是主要的或基本的情况，立案后的审理就必须查清全部的违法事实，要去伪存真，清清楚楚，全面客观。

2、证据的审核。案件的审理过程中，证据的审查非常重要，每一违法行为和事实是否有证据证明，没有的要补，对没有直接证据的，仅有间接证据的要形成证据链。所有证据都必须是能证明事实的，并且是充分的，而且所有证据必须是合法收集的，违法收集的不能作为证据。

3、性质的认定。案件的定性是整个案件审理过程中至关重要的一环，是对整个案件的肯定与否定，定错了是对全案工作的否定，定准了是对前期工作的肯定，为以后工作奠定基础。案件的定性主要要重视两点：一是事实性，能否证明确有其事。二是违法性，能否证明它的违法性，即法有无明文规定为违法。

4、处罚的尺度。一旦确认了违法行为或事实的真实性，确认了违法行为或事实的违法性，就要考虑可受惩罚性及处罚的尺度。首先要考虑该行为的社会危害性，也就是社会效果，如果是社会危害性较大，那毫无疑问，应该惩处，以敬效尤。但如果危害性不大，能教育的，对社会影响不大的，通过教育感化比处罚更有效果的，就应贯彻教育为主的方针，不予处罚。所以讲这是涉及到执法的理念问题，是善意的执法还是恶意的执法问题，善意的执法是达到教育的目的，不仅是教育本人，而且是教育整个社会，影响一大片。如果是恶意的执法，为了惩处，可能与我们立法和执法的本意相违背，甚至产生不良的社会效果。对处罚的尺度同样要贯穿这样一个前提，教育为主，处罚为辅，能轻则轻，能宽则宽。关键是教育为主，通过处罚达到面上能遵守法律规则。而处罚的尺度最最重要的是要对照法规规定的法律责任，在规定的额度内处罚。

5、集体定案。对案件的最后定性和处置，一定要发挥集体的智慧，对每个案件必须?­过集体听汇报，集体商量确定，对集体的商量讨论必须有一个书面的讨论记录，与立案时一样规范操作，填写《重大行政处罚案件讨论记录》，并随案存档。

（五）制作法律文书及送达

在事实认定、性质认定、法律责任认定的基础上，要制作法律文书并送达。

1、填写《案件处理审批表》。该表要写明当事人概况、违法事实与证据，写清案件承办人的处理意见及依据，部门意见及领导签名。

2、制作《行政处罚告知书》。按该书的要求逐项填写（有规范格式）。及时向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据。这里有一点须注意的是作出的行政处罚凡是条文中有处罚幅度的应全文引用，如：有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，不宜直接写成罚款1倍或写成罚款3倍。留一定的幅度为宜，因为在这一程序上仅是告知阶段，而不是最终的处罚决定书。且当事人接到告知书后有个申请听证，进行申辩和质证的权利，应留有一定的空间。

3、制作《行政处罚听证告知书》。该书同样有规范的格式，应按要求填写，告知当事人的权利。留下联系电话和地址。

4、送达。制作的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证书》要送达当事人本人，?­则上都应直接交到本人手中，并由当事人在《送达回证》上签收。对一些不能直接送达的可通过其成年家属或所在单位负责人代收。如是代收，应由代收人在《送达回证》上签名或盖章，并注明与受送达人的关系。也可以通过挂号信送达，挂号信的收据应附在《送达回证》上存档。对遇到拒收或不签名盖章时，送达人可请其单位领导或基层组织的工作人员到场，说明情况，把文书留在其住处，在《送达回证》上记明拒绝事由及送达日期，由见证人签名，即为送达。

（六）听证

是指在宗教行政管理部门作出处罚前，当事人被告知要拟作出的行政处罚后提出要求所举行的听证。

听证程序在《行政处罚法》上有明文规定。主要要把握的是：

1、当事人要求听证的应当在接到告知后三日内提出；

2、宗教行政管理部门应当在听证的七日前，通知当事人听证的时间、地点；

3、听证由非本案调查人员主持；

4、当事人可以亲自参加听证或委托他人代理；

5、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和处罚建议：当事人进行申辩和质证；

6、应制作笔录并随案存档。
（七）行政处罚的决定
?­过上述程序后，对事实清楚，证据确实、充分，依法应予处罚的应作出处罚决定。对情节轻微的，可酌情从轻或免予处罚。在程序上：

1、集体定案。与上述几个程序一样操作，制作笔录存档。

2、制作《行政处罚决定书》。按规范的格式填写，告诉当事人违反的行政法规条文及处罚依据，写明处罚的内容，对涉及?­济处罚的应直截了当写明金额，不留余地和幅度，并要告知当事人拥有的权利。

3、送达。必须和送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》一样，严格按送达程序办理。

4、作出行政处罚决定时，要注意时限。对三日内未有提出听证要求的，可在三日后作出决定，对提出听证要求的应在听证的程序结束后作出决定。

（八）行政处罚的执行

就是按行政处罚的要求执行到位。如果当事人愿意接受处罚，并按处罚要求执行到位，就可结案。如果当事人对处罚不服，依法申请复议或提起行政诉讼的，就要进入复议程序或行政诉讼程序。如果当事人既不申请复议，也不提起行政诉讼的，并且拒不履行处罚决定的，则由作出行政处罚的宗教事务行政管理部门申请人民法院强制执行。
对需申请人民法院强制执行的案件，要注意以下几点：
1、材料齐全。要将全案的所有材料装卷随《申请执行书》一起移送人民法院。
2、制作《申请执行书》。该书应写明申请人（作出处罚的宗教事务行政管理部门）、法定代表人，委托代理人，被申请人姓名、住址，写明申请事项，叙述申请的事实和理由。申请的事实和理由要简明扼要。
3、期限。就是申请人民法院强制执行的时间必须在被处罚的当事人收到行政处罚决定书之日起的六十日之后才能申请强制执行。
4、罚没款的处置。对涉及?­济处罚或没收财物的，不管是任何途径执行到位的，应该使用统一的“罚没款专用收据”，所有罚没款全部上缴国库。
（九）结案
案件处理结束后，应将所有材料装订立卷，并存档备查。

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